Kommunale Demokratie

„BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN NRW halten eine sorgfältige, umfassende und transparente Analyse und Auswertung der Arbeit der kommunalen Vertretungen im Hinblick auf ihre Funktionsfähigkeit, die den Ansprüchen der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte Rechnung trägt, für unumgänglich. Dabei sollen auch die [in diesem Beschluss] aufgeführten Maßnahmen auf ihre zügige Umsetzbarkeit geprüft werden. Ein wichtiger Baustein in diesem Prozess können die Ergebnisse der im Koalitionsvertrag beschlossen Expertenkommission zur Erarbeitung von Maßnahmen zur Stärkung des kommunalen Ehrenamts und der Räte und damit der Zukunftsfähigkeit der kommunalen Demokratie sein.“

Dieser Auftrag aus dem LPR-Beschluss vom 3. März 2015 hat in den letzten Monaten als Grundlage für die Arbeit unserer Landtagsfraktion und die Gespräche mit unserem Koalitionpartner gedient. Unten findet ihr hilfreiche Informationen zum aktuellen Sachstand.


I. Allgemeine Maßnahme

1. Sorgfältige, umfassende und transparente Analyse und Auswertung der Arbeit der kommunalen Vertretungen im Hinblick auf ihre Funktionsunfähigkeit

Prof. Jörg Bogumil hat bereits 2009 in einer breit angelegten Studie die Auswirkungen der Abschaffung der kommunalen 5%-Sperrklausel auf das kommunalpolitische Entscheidungssystem in NRW untersucht. Diese Studie hat er im Auftrag der SPD 2015 fortgesetzt. Fazit seines Gutachtens: In vielen Kommunen NRWs sei die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen erheblich gestört. Es zeige sich eine erhebliche Zersplitterung und Fragmentierung, insbesondere in den Großstädten. Die befragten Bürgermeister und Landräte hielten dauerhafte Ratsmehrheiten für wichtig für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Organe, wobei gleichzeitig die Mehrheit der Bürgermeister nicht mehr über eine eigene Ratsmehrheit verfüge. Bereits bei durchschnittlicher Fragmentierung steige der Aufwand für die Ratsarbeit, die Mehrheitsfindung werde aufwändiger und konfliktreicher. Kleinstfraktionen, Ratsgruppen und fraktionslose Mitglieder seien häufig nicht koalitionsfähig, nicht mehrheitsfähig, aber inhaltlich überfordert. Alle befragten Landräte und 91% der befragten Bürgermeister befürworten die Wiedereinführung einer Sperrklausel, überwiegend in Höhe von 3%. Aufgrund dieser Ergebnisse halten die Autoren um Prof. Bogumil eine kommunale Sperrklausel von 3% für zwingend erforderlich.


II. Einfachgesetzliche und untergesetzliche Maßnahmen

Ausgehend vom LPR-Beschluss wurde bei der Untersuchung und Diskussion der Thematik mit der SPD das besondere Augenmerk auf einfach- und untergesetzliche Maßnahmen gelegt, die die Situation in den Kommunalvertretungen optimieren könnten. Und wie auch bereits im LPR-Beschluss vorgesehen, spielte die Arbeitsgruppe Kommunales Ehrenamt eine zentrale Rolle bei der Behandlung dieser Themenbereiche.

2. Maßnahmen zur Erhöhung der Wahlbeteiligung

2014 gab es eine Zusammenlegung der Kommunalwahl mit der Europawahl. Auch 2020 ist wieder eine verbundene Kommunalwahl vorgesehen, da die Amtszeiten der Räte und die der Hauptverwaltungsbeamten (Bürgermeister bzw. Landräte) parallel enden, nachdem die Wahlperiode dafür durch die rot-grüne Landesregierung in einem komplizierten Prozess einmalig um ein Jahr verlängert wurde.

Eine weitere Zusammenlegung der Kommunalwahl mit einer anderen Wahl ist aktuell nicht realistisch, da im Falle der Bundestagswahl der Wahlrhythmus ein anderer ist und darüber hinaus die nächsten Europa- und Landtagswahlen in anderen Jahren stattfinden als die nächste Kommunalwahl, so dass für eine Angleichung die Wahlperiode der Kommunalgremien nochmals einmalig um mehrere Jahre verkürzt oder verlängert werden müsste.

3. Steigerung der Attraktivität der Kommunalpolitik

Dieser Themenbereich wurde umfangreich in der AG Kommunales Ehrenamt bearbeitet. Der dort erarbeitete Abschlussbericht wird bald ins Plenum eingebracht. Empfehlungen der Ehrenamtskommission sind u.a.: Prüfung der Ausweitung des Nachteilsausgleichs; Erhöhung der Höchstsätze bei Verdienstausfall; Initiative zur Anhebung der Steuerfreibeträge soll angegangen werden; Mindestausstattung für Fraktionen soll an die heutigen Bedürfnisse angepasst werden; Aufwandsentschädigung soll einmalig deutlich erhöht werden; Einführung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende sowie die Möglichkeit für Fraktionen pro volle acht Mitglieder einen stv. Fraktionsvorsitzenden zu wählen, der die doppelte Aufwandsentschädigung erhält. Die Ergebnisse der Ehrenamtskommission werden schrittweise in den nächsten Monaten umgesetzt. So wird zunächst ein neuer Ministeriumserlass zur Fraktionsmindestausstattung in Kraft treten und zu Beginn des nächsten Jahres wird die Entschädigungsverordnung verändert.

WahlWahlperiodeLetzte WahlVoraussichtliche Wahltermine
Kommunalwahl5 Jahre20142020202520302035
Direktwahl von (Ober-)Bürger-
meistern und Landräten
5 Jahre20152020202520302035
Landtagswahl5 Jahre20122017202220272032
Bundestagswahl4 Jahre20132017202120252029
Europawahl5 Jahre20142019202420292034

4. Änderung des mathematischen Sitzzuteilungsverfahrens

Die Sitzzuteilungsverfahren sind seit Jahrzehnten entweder umstritten oder in fachlicher Weiterentwicklung. Ein „perfektes“ Sitzzuteilungsverfahren existiert nicht, alle Verfahren haben Vor- und Nachteile. Nach eigenen Berechnungen und Recherchen würde eine Änderung des jetzigen Sitzzuteilungsverfahrens keine Besserung bringen. Es läuft aktuell noch ein Gutachten im Auftrag von unserer und der SPD-Fraktion zu dem Themenkomplex bei einem Mathematiker, das vielleicht weitere Erkenntnisse bringen wird.

5. Mögliche Neufestlegung von Mindestgrößen oder Nachweispflicht einer gemeinsamen inhaltlichen Basis bei der Fraktionsbildung

Die AG Kommunales Ehrenamt hat beschlossen, dass die Anforderungen an die Fraktionsbildung erhöht werden sollen. Bei bis zu 50 Rats-/Kreistagsmitgliedern sollen zwei Mitglieder für die Fraktionsbildung ausreichen, bei 51-74 drei Mitglieder, bei 75-90 vier Mitglieder und bei über 90 fünf Mitglieder. Nach aktueller Rechtslage wird bei Gemeinderäten danach entschieden, ob es sich um einen Rat einer kreisangehörigen Gemeinde handelt (dann mindestens zwei Mitglieder für eine Fraktion) oder einen Rat einer kreisfreien Stadt (dann mindestens drei Mitglieder für Fraktion nötig). Bei Kreistagen muss aktuell eine Fraktion ab 59 Kreistagsmitgliedern aus mindestens drei, ansonsten nur aus zwei Kreistagsmitgliedern bestehen.

6. Stärkung der ehrenamtlichen Arbeit in den Kommunalvertretungen und Verwaltungen anhalten, ihre Arbeitsweise auf zumutbare Zeiten auszurichten

Die Vereinbarkeit von Kommunalem Ehrenamt und Familie und Beruf war Thema in der AG Kommunales Ehrenamt. So empfiehlt die Kommission die Dienstausfallgrenzen landesweit zu vereinheitlichen und den Höchstbetrag für tatsächlich nachgewiesenen Dienstausfall auf 80 Euro pro Stunde festzusetzen. Was die Sitzungszeiten angeht, so ist unserer Einschätzung nach die örtliche Situation unterschiedlich. Eine Verschiebung der Sitzungen in den Feierabend ist zweifelhaft, da die für die Erholung und Familie zur Verfügung stehende Freizeit so sehr stark reduziert wird. In Großstädten mit dem Zwang zum semiprofessionellen Vorgehen wäre es zudem kaum machbar, aufgrund ihrer Komplexität und ihres Umfanges die Sitzung komplett in den Feierabend zu legen. Dazu führen wir gerne weitere Workshops bzw. Abfragen durch.

7. Einführung von Kumulieren und Panaschieren

Die SPD hat sich in den gemeinsamen Gesprächen klar gegen die Einführung von Kumulieren und Panaschieren ausgesprochen. Auch in den Koalitionsverhandlungen konnten wir uns bei diesem Punkt nicht durchsetzen, so dass eine entsprechende Regelung in dieser Legislaturperiode nicht realistisch ist.

8. Einführung einer Ersatzstimme

Eine Ersatzstimme wird im deutschsprachigen Raum derzeit bei keiner Wahl angewendet. Zudem war diese Thematik auch für das zuständige Ministerium und den Koalitionspartner neu. Einer ersten Einschätzung durch das Fachministerium zu Folge führt eine Einführung jedoch möglicherweise zu Problemen in Bezug auf die Erfolgswertgleichheit der Stimmen, so dass eine Umsetzung problematisch wäre.


III. Maßnahmen durch Verfassungsänderung

9. Einführung einer niedrigschwelligen Sperrklausel von höchstens 3 %

Um – wie im LPR-Beschluss auch gefordert – auf hohe Rechtssicherheit zu achten, wurden zum Themenkomplex Wiedereinführung einer Sperrklausel von der SPD- und unserer Fraktion mehrere Gutachten bei namhaften Juristen in Auftrag gegeben und es fanden diverse Gesprächsrunden statt. Ein Hintergrundtermin war außerdem das von der Partei veranstaltete Fachgespräch in Essen am 30. Januar 2015. Inzwischen liegen uns juristische Einschätzungen von Prof. Papier, Prof. Roth, Prof. Michael, Prof. Morlok und Prof. Gusy vor, sowie die politikwissenschaftliche Expertise von Prof. Bogumil.

Auf Grundlage dieser Gutachten und Meinungen, die eine Wiedereinführung einer Sperrklausel durch Verfassungsänderung für gut begründbar halten, wurde eine erste Arbeitsfassung eines Gesetzentwurfs formuliert. Diese Arbeitsfassung wurde am 29. Juni 2015 an die CDU übergeben. Eine Reaktion ist bislang ausgeblieben. Eine Kooperation mit der CDU wäre deshalb notwendig, weil SPD und Grüne allein nicht über eine verfassungsändernde Mehrheit verfügen und eine einfachgesetzliche Sperrklausel keine ausreichende Aussicht auf Erfolg hätte.

Norbert Römer und Mehrdad Mostofizadeh haben außerdem am 26. Juni 2015 vereinbart, dass zusätzlich zu den oben bereits skizzierten, folgende weitere, einfachgesetzliche Maßnahmen zügig umgesetzt werden sollen: Erhöhung der Zahl der Ratsmitglieder, um die der Rat optional verkleinert werden kann, auf bis zu zehn; höhere Mindestgrößen bei Fraktionen; Schaffung einer Möglichkeit, optional Kreisbeigeordnete einzuführen.

Am 15. September hat die CDU ihre Bereitschaft erklärt, einen Gesetzentwurf zur Einführung einer Sperrklausel zu unterstützen. Am 22. September haben nun die Fraktionen von SPD, CDU und den Grünen beschlossen, einen gemeinsamen Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften (Kommunalvertretungsstärkungsgesetz) auf den Weg zu bringen. Er sieht die Einführung einer Sperrklausel in Höhe von 2,5 Prozent vor. Der Gesetzentwurf wurde Ende September 2015 in den Landtag eingebracht . Daran schließt sich eine große parlamentarische Anhörung im federführenden Ausschuss und die Auswertung dieser Anhörung an. Der Termin für die Anhörung durch den federführenden Ausschuss war der 21. Januar 2016, die Auswertung im Hauptausschuss ist für den 28. April geplant. Die finale Beschlussfassung des Gesetzentwurfs durch das Plenum wird voraussichtlich im ersten oder zweiten Quartal 2016 stattfinden.